今年全國兩會，全國政協(xié)委員、證監(jiān)會科技監(jiān)管工作委員會副主任張野準(zhǔn)備提交兩份與資本市場改革發(fā)展相關(guān)的建議，分別是《關(guān)于構(gòu)建證券市場民事賠償責(zé)任分配機制的建議》和《關(guān)于修訂、明確對私募基金管理人持牌管理的建議》。

張野建議，構(gòu)建證券市場民事賠償責(zé)任分配機制，在有關(guān)司法解釋中明確按照發(fā)行人、控股股東、實際控制人、董監(jiān)高、證券公司、服務(wù)機構(gòu)的順序判定承擔(dān)責(zé)任。允許人民法院按照前述的責(zé)任順序，將未被起訴的順位在前的責(zé)任主體列為被告，切實追究主要責(zé)任人。依據(jù)各個主體的違法行為情節(jié)、主觀過錯程度及其與虛假陳述所致?lián)p失的因果關(guān)系大小，明確判定各個主體的賠償責(zé)任比例。

張野認(rèn)為，現(xiàn)行《證券投資基金法》，對私募基金不設(shè)行政許可，僅要求私募基金登記備案，且不適用于私募股權(quán)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金，監(jiān)管執(zhí)法手段不足。建議修訂《基金法》，明確對私募基金管理人設(shè)立行政許可，實施持牌管理，同時將私募股權(quán)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金納入《基金法》規(guī)制。

構(gòu)建證券市場民事賠償

責(zé)任分配機制

證券時報記者：您今年建議構(gòu)建證券市場民事賠償責(zé)任分配機制。民事賠償責(zé)任是資本市場的一個老話題，新《證券法》對此也有進一步完善。您提出這一建議主要著眼哪些問題？

張野：新《證券法》完善了證券侵權(quán)民事賠償責(zé)任，特別是規(guī)定了欺詐發(fā)行、虛假陳述中控股股東、實際控制人、中介機構(gòu)及有關(guān)人員的連帶民事賠償責(zé)任，顯著提高了證券違法違規(guī)成本，但對于發(fā)行人、控股股東、實際控制人以及中介機構(gòu)之間如何具體分配承擔(dān)民事賠償責(zé)任，并未作出直接規(guī)定。最高人民法院有關(guān)司法解釋也未對此作出明確、具體、一致的規(guī)定。各地人民法院關(guān)于證券賠償責(zé)任的民事裁判尚未形成較為明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和立場，民事裁判與行政處罰在責(zé)任主體范圍、中介機構(gòu)責(zé)任大小以及追責(zé)邏輯方面存在差異，可能影響新《證券法》的實施效果，不利于形成權(quán)責(zé)對等、過罰相當(dāng)、各方主體履職盡責(zé)的資本市場生態(tài)。

為進一步落實“零容忍”的執(zhí)法理念，推動強化中介機構(gòu)責(zé)任，加快完善配套制度規(guī)則，為穩(wěn)步推進全市場注冊制改革積極創(chuàng)造條件，建議有關(guān)部門深入研究并加快建立證券市場民事賠償責(zé)任分配的實施機制。修改完善《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》《全國法院審理債券糾紛案件座談會紀(jì)要》等司法解釋文件，有效貫徹落實新《證券法》規(guī)定，精準(zhǔn)懲戒證券違法行為，維護證券投資者合法權(quán)益。

證券時報記者：具體有哪些方面需要完善？

張野：一是確立追“首惡”的民事賠償責(zé)任承擔(dān)順序。新《證券法》規(guī)定了控股股東、控制人、董監(jiān)高、證券公司和服務(wù)機構(gòu)均承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，但是各個主體行為導(dǎo)致虛假陳述的責(zé)任程度并不相同，發(fā)行人是信息披露的第一責(zé)任人，控股股東、實際控制人、董監(jiān)高作為“內(nèi)部人”，對欺詐發(fā)行、信息披露造假有“首惡”的責(zé)任。若不區(qū)分連帶賠償責(zé)任的順序，則會導(dǎo)致責(zé)任混同，不利于劃分責(zé)任主次，形成清晰的追責(zé)邏輯。實踐中，受害投資者基于各主體民事賠償能力的不同，積極向中介機構(gòu)等“大戶”行使求償權(quán)，將導(dǎo)致實際承擔(dān)責(zé)任與行為及過錯程度的錯配。建議在有關(guān)司法解釋中明確按照發(fā)行人、控股股東、實際控制人、董監(jiān)高、證券公司、服務(wù)機構(gòu)的順序判定承擔(dān)責(zé)任。

二是完善證券民事訴訟被告的確定機制，從華澤鈷鎳等多起虛假陳述案件來看，行政處罰和司法裁判認(rèn)定的虛假陳述責(zé)任主體范圍存在差異，一些未被行政處罰的中介機構(gòu)基于連帶責(zé)任機制被認(rèn)定為民事賠償責(zé)任主體，這將導(dǎo)致部分中介機構(gòu)基于同一行為而承擔(dān)不平衡的行政責(zé)任和民事責(zé)任。為保持追責(zé)邏輯的一致性和公平性，建議在司法解釋中建立與行政處罰的責(zé)任邏輯和范圍保持一致的被告確定機制。允許人民法院按照前述的責(zé)任順序，將未被起訴的順位在前的責(zé)任主體列為被告，切實追究主要責(zé)任人。

三是明確各方賠償責(zé)任承擔(dān)比例的具體原則。新《證券法》確立的欺詐發(fā)行、虛假陳述等民事賠償責(zé)任并未進一步明確各方主體賠償責(zé)任分配的具體原則。按照權(quán)責(zé)對等、過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，不同責(zé)任主體承擔(dān)的賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)與其侵權(quán)行為及主觀過錯程度匹配。建議在司法解釋中明確，人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)各個主體的違法行為情節(jié)、主觀過錯程度及其與虛假陳述所致?lián)p失的因果關(guān)系大小，明確判定各個主體的賠償責(zé)任比例。

四是明確連帶賠償責(zé)任過錯推定事實的認(rèn)定要求。新《證券法》規(guī)定了控制人、董監(jiān)高、證券公司和服務(wù)機構(gòu)的過錯推定責(zé)任原則。但在少數(shù)司法判決中，人民法院存在概括性推定的做法，即從發(fā)行人存在虛假陳述事實本身出發(fā)，直接推定中介機構(gòu)存在過錯，對中介機構(gòu)不存在過錯的舉證不予認(rèn)定和回應(yīng)。在取消行政處罰作為前置程序的證券民事賠償訴訟趨勢下，建議在司法解釋中規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在裁判文書中結(jié)合案件事實對各方主體的民事責(zé)任進行充分的論證說理。

私募基金

實行持牌管理

證券時報記者：您的另一個建議是關(guān)于修訂《基金法》，您認(rèn)為現(xiàn)在對于基金行業(yè)的監(jiān)管存在哪些不足？

張野：近年來私募基金已成為服務(wù)實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要力量，但在快速發(fā)展過程中問題和風(fēng)險日益凸顯。私募基金行業(yè)具有顯著的金融屬性和風(fēng)險外溢性，但尚未實施牌照管理，監(jiān)管抓手嚴(yán)重不足。在我國金融體系中，銀行、保險、證券等傳統(tǒng)金融機構(gòu)實行牌照管理，互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)經(jīng)過專項整治后基本實現(xiàn)市場出清，少部分納入牌照管理，地方金融組織實行屬地監(jiān)管和牌照管理，唯獨私募基金行業(yè)實行事中事后監(jiān)管，無行政許可，大量不具備資質(zhì)的機構(gòu)和個人紛紛涌入，風(fēng)險不斷爆發(fā)。目前私募基金已成為金融監(jiān)管的“洼地”。從境外情況看，2008年金融危機后全球普遍對私募基金管理人實行注冊和持牌監(jiān)管。

證券時報記者：您認(rèn)為應(yīng)如何加強對基金業(yè)的監(jiān)管？

張野：我國私募基金領(lǐng)域的適用法律為《證券投資基金法》，但《基金法》對私募基金不設(shè)行政許可，僅要求私募基金登記備案，且不適用于私募股權(quán)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金，監(jiān)管執(zhí)法手段不足。建議修訂《基金法》，明確對私募基金管理人設(shè)立行政許可，實施持牌管理，同時將私募股權(quán)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金納入《基金法》規(guī)制。