《基金法》是基金業(yè)的根本大法，探討該法律的修訂，既要在《基金法》過往來龍去脈線索里展開，更要密切結(jié)合基金業(yè)在《基金法》保駕護航下的25年發(fā)展歷程。實際上，我國的基金行業(yè)發(fā)展是“先有基金后有法”。并且，行業(yè)發(fā)展和法治化建設(shè)并非單一線性關(guān)系，兩者博弈與互動更是常態(tài)。從最初的《暫行辦法》到一二版《基金法》，再到當(dāng)下或會啟動的新一輪修訂，《基金法》和基金業(yè)發(fā)展之間呈現(xiàn)出了明顯的“協(xié)同-滯后-再協(xié)同”規(guī)律。

正是在這一規(guī)律下，中國基金業(yè)自誕生時起就走上了法治化之路，譜寫出了“老十家”公募、陽光私募、破千億、破萬億、破萬只等精彩篇章。當(dāng)然，這些宏大敘事背后還有著一群披荊斬棘的“拓荒者”，包括厲以寧、王連洲、曹鳳岐、劉建平、金旭等人。他們曾是風(fēng)華正茂的一代，如今有的成于功名，有的已歸于塵土。但他們的接棒者，已走上了新的征程。

現(xiàn)行《基金法》于2013年6月開始實施，后于2015年4月有過一次修訂。在《基金法》保駕護航下，基金業(yè)在最近10年里迎來了新一輪蓬勃發(fā)展，尤其是在資管新規(guī)和高質(zhì)量發(fā)展背景下，公募基金通過持續(xù)豐富和穩(wěn)健的產(chǎn)品供給，成為了大資管行業(yè)的“排頭兵”。

中國證券投資基金業(yè)協(xié)會黨委書記、會長何艷春直言，在法治的保駕護航下，基金業(yè)在服務(wù)實體經(jīng)濟、促進科技創(chuàng)新、增加國民財富、降低杠桿水平，以及助力資本市場深化改革和平穩(wěn)運行等方面，發(fā)揮了重要作用。具體地，何艷春歸結(jié)為以下四大方面：

上海證券基金評價研究中心業(yè)務(wù)負責(zé)人劉亦千對券商中國記者說到，重點而言，現(xiàn)行《基金法》充分肯定了人力資本的核心作用，推動行業(yè)股權(quán)激勵，催生出個人系基金公司，行業(yè)活力得以極大提升。他特別說到，自《基金法》2013年實施以來，公募管理規(guī)模從2013年的3萬億元、基金數(shù)量1552只，擴張至2022年末的逾26萬億元、基金數(shù)量突破一萬只。在這過程中，養(yǎng)老目標(biāo)基金、公募REITs、各類包含smart beta的指數(shù)基金多點開花。而與現(xiàn)代資管理念違背的保本基金和產(chǎn)品設(shè)計過于復(fù)雜的分級基金，則退出了歷史舞臺。

實際上，早于今年“兩會”，呼吁《基金法》重新修訂的聲音在2022年底就開始出現(xiàn)。

當(dāng)時，東北證券課題組董晨、楊豐強、劉雨薇、張莉瑩四人聯(lián)名在《證券時報》發(fā)表題為《發(fā)展公募股權(quán)投資基金 助力實體經(jīng)濟發(fā)展》的專題報告，認為我國經(jīng)濟已進入創(chuàng)新驅(qū)動新階段，有必要借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗發(fā)展公募股權(quán)投資基金。但這一實踐缺乏可參照的法律依據(jù)，尤其是《基金法》主要管轄證券投資基金，未將私募股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金納入監(jiān)管，因此建議將《基金法》監(jiān)管范圍從證券投資基金擴至股權(quán)投資基金。

這一呼吁并未引起太大關(guān)注，但熟悉基金業(yè)早期發(fā)展歷史的人，卻能從中看到1998年之前“老基金”的影子。正是從“老基金”實踐開始，基金業(yè)在一開始就走上了現(xiàn)代法治化之路。

1998年剛起步時，基金業(yè)尚沒有《基金法》，當(dāng)時的規(guī)范性制度是1997年頒布的《證券投資基金管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）?！稌盒修k法》與初期基金業(yè)的互動，主要表現(xiàn)在行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管的建立上。

1991年至1997年期間，國內(nèi)涌現(xiàn)出一大批投資基金（即是“老基金”）。這些基金既投資實業(yè)，也投資股票。在缺少法律約束的早期市場里，這些基金雖帶來了人氣，發(fā)展?fàn)顩r卻混亂無序，存在信息披露不足、隨意擴募、掩蓋投資風(fēng)險、管理人和信托人合二為一等情況。當(dāng)時有監(jiān)管者擔(dān)憂：“基金管理人無視基本投資限制，大量涉足高風(fēng)險投資領(lǐng)域，基金經(jīng)理、托管人、發(fā)起人三位一體，法律責(zé)任不明確，內(nèi)無約束，外無監(jiān)督?！?/span>

在這一背景下，《暫行辦法》出臺了，分7章近60條內(nèi)容涵蓋基金公司申請設(shè)立條件、基金募集和交易、托管人職責(zé)、持有人權(quán)利和義務(wù)、投資運作與監(jiān)督管理等方面。更為重要的是，《暫行辦法》確立的集合投資、受托管理、獨立托管和利益共享、風(fēng)險共擔(dān)等基本原則，為2003年通過、2004年實施的第一版《基金法》奠定了立法原則。

在結(jié)束了“老基金”無序發(fā)展局面后，以南方、國泰、華夏、富國等“老十家”基金公司成立為標(biāo)志，公募基金行業(yè)正式揚帆起航。實際上，包括隨《暫行辦法》之后發(fā)布的《關(guān)于申請設(shè)立證券投資基金有關(guān)問題的通知》等準(zhǔn)則在內(nèi)，基金業(yè)的基礎(chǔ)法規(guī)框架在1998年前后就已基本搭建完成。因此，在公募基金拉開發(fā)展序幕之時，出臺一部基金業(yè)專屬法律一事，也隨之排上了議程。

1999年3月，《基金法》起草小組成立，成員里出現(xiàn)了很多日后耳熟能詳?shù)拿?，如起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長厲以寧、工作小組組長王連洲、副組長曹鳳岐，以及畢業(yè)于北大法律系、當(dāng)時剛?cè)胄胁痪玫膭⒔ㄆ剑ìF(xiàn)任中歐基金總經(jīng)理）和金旭（現(xiàn)任泰達宏利基金董事長）等人。從起草、修改、審議到通過，第一版《基金法》的面世歷時約四年。期間，“基金黑幕”等事件，加速了《基金法》的出臺。

第一版《基金法》實施后，監(jiān)管層陸續(xù)發(fā)布涵蓋到基金投資、銷售、托管、信息披露、高管人員管理、基金公司管理等方面細則，與《基金法》形成配套。至此，基金業(yè)有了專屬的監(jiān)管法律，還與彼時已實施的《公司法》《證券法》《信托法》《合同法》一起，形成了大金融業(yè)法律監(jiān)管體系。

一版《基金法》出臺后，基金業(yè)迎來一輪發(fā)展高潮。

根據(jù)Wind數(shù)據(jù)，公募基金管理規(guī)模在2002年邁入“千億時代”，2004年底突破3000億元。2007年初公募基金規(guī)模突破1萬億元，且在當(dāng)年牛市行情助推下瘋狂飆升，當(dāng)年年底就上到了3.28萬億元。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，基金開戶數(shù)在2006年末突破2000萬戶，2007年則一舉“破億”，達到1.49億戶。

快速增長數(shù)據(jù)背后，一個業(yè)態(tài)漸趨豐富、朝氣蓬勃的基金業(yè)在冉冉升起。那段時間里，保本基金、ETF、QDII等創(chuàng)新產(chǎn)品相繼面世，得到市場認可的頭部公募開始參與到社?；鸷推髽I(yè)年金管理中來。但當(dāng)時最大的發(fā)展趨勢，要屬合資公募大擴容。中國2001年加入WTO，證監(jiān)會頒布的《外資參股基金管理公司設(shè)立規(guī)則》于2002年7月實施，合資基金公司序幕拉開。如今熟知的許多老牌公募，就是成立于那段前后時間，如招商基金、國聯(lián)安基金、華寶興業(yè)基金（后因股權(quán)變更改名為華寶基金）、海富通基金、上投摩根基金（現(xiàn)為外商獨資公募摩根基金）等。

但在加速發(fā)展之下，行業(yè)很快出現(xiàn)新現(xiàn)象，監(jiān)管法律謀求進一步完善。

面臨這些新情況，2007年前后業(yè)內(nèi)開始呼吁重新修訂《基金法》，2008年3月兩會期間，多位人大代表委員提出相關(guān)提案，2009年3月《基金法》修訂列入國務(wù)院立法計劃。歷經(jīng)三年征求意見，2013年6月新修訂的《基金法》正式施行，舊版《基金法》退出歷史舞臺。

在現(xiàn)代商業(yè)社會，任何行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動力，大體上都可以歸于制度、市場、技術(shù)這三大要素?！痘鸱ā穼儆谥贫确懂牐⑶以趶姳O(jiān)管的金融領(lǐng)域，《基金法》的影響遠大于其他行業(yè)。中國基金業(yè)大發(fā)展的25年，實際上也是法治化建設(shè)持續(xù)進行的25年。

與25年前相比，如今的基金業(yè)、大資管乃至整個資本市場秩序早已不是當(dāng)年模樣。在探尋市場秩序優(yōu)化的原因時，市場人士會經(jīng)常提到“看不見的手”，如奧派經(jīng)濟學(xué)者認為市場秩序是演化的、自發(fā)的，不能提前設(shè)計。但從基金業(yè)25年法治化進程來看，市場秩序的向優(yōu)演化，離不開相應(yīng)的法律實踐。

一個很重要的原因在于，法律廓定的是市場秩序的邊界。而促進基金業(yè)乃至整個資本市場不斷進步的動力，大多時候是源自對秩序邊界的重新界定。在這個意義上，法律確實是一種不斷完善的實踐。如美國法學(xué)家德沃金所說，雖然它可能因其缺陷而失效，但絕不是一種荒唐的玩笑。

像《基金法》這類專門法是對已存在行業(yè)的制度規(guī)范，在制度經(jīng)濟學(xué)上屬于典型的不完全契約。在制定初期，法律能覆蓋到現(xiàn)有情況，兩者呈現(xiàn)出共生協(xié)同關(guān)系。但隨著行業(yè)生態(tài)持續(xù)豐富，新的情況陸續(xù)出現(xiàn)，法律逐漸出現(xiàn)滯后性。這時就需要重新修訂來消除滯后性，重新回到共生狀態(tài)。

毫無疑問，這種“共生-滯后-再共生”規(guī)律，貫穿于基金業(yè)過往25年發(fā)展與《基金法》幾度修訂完善的整個過程中，也會持續(xù)貫穿于基金業(yè)未來的法治化新實踐和新發(fā)展階段中。

校對：陶謙